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Direito Administrativo: uma disciplina de fontes plurais e não codificada

A primeira coisa que precisamos entender sobre o Direito Administrativo é que se trata de uma disciplina que tem como fontes a doutrina, a jurisprudência e a legislação. Não podemos dizer que incide apenas uma dessas fontes: as três coexistem e se complementam dentro da disciplina.

Diferentemente do Direito Civil, que conta com o Código Civil, e do Direito Processual Civil, que conta com o CPC, o Direito Administrativo não é uma disciplina codificada. Isso significa que sua legislação é esparsa: encontramos fontes legais tanto em leis administrativas específicas quanto em dispositivos da Constituição Federal, em portarias e em regulamentos. É, portanto, uma disciplina bastante diversificada em suas fontes normativas.

Nesta aula, vamos tratar da Introdução e dos Princípios do Direito Administrativo — um tema de extrema importância. Quero chamar atenção especial para isso porque estudaremos aqui a base principiológica da disciplina, e tudo que envolve princípios será fundamental para que vocês compreendam a lógica do Direito Administrativo e consigam aplicá-la aos diversos temas que virão adiante. Os princípios estudados nesta aula estarão presentes, direta ou indiretamente, em praticamente todas as demais aulas do curso.

Legislação: Constituição, LINDB, Lei 9.784/99 e Decreto-Lei 200

Antes de entrarmos propriamente no conceito e nos princípios, é importante que vocês conheçam a legislação correlata ao tema, pois em diversos momentos será necessário fazer uma leitura mais atenta desses dispositivos.

Nossa base constitucional está no artigo 37, caput, da Constituição Federal, que traz os princípios expressos já bastante conhecidos — e que agora vamos aprofundar: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência, resumidos na sigla LIMPE.

Além da Constituição, temos algumas legislações básicas essenciais para este tema:

LINDB (Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro) — especialmente os artigos inseridos pela Lei 13.655/2018, que vão do artigo 20 ao 30. Mais adiante, explicarei detalhadamente a importância desses artigos para o tema de introdução e princípios administrativos.

Lei 9.784/99 — a Lei do Processo Administrativo Federal. Vocês perceberão que diversos dispositivos dessa lei tratam justamente de princípios.

Decreto-Lei 200/67 — o decreto que trata da organização administrativa.

Essa é, portanto, a legislação correlata ao tema que estudaremos. Tenham-na sempre à mão, pois retomaremos esses dispositivos ao longo da disciplina.

Conceito e Objeto do Direito Administrativo

Vamos agora ao conceito e objeto do Direito Administrativo. Compreender bem esse objeto é essencial, já que este é um tema introdutório que se conectará com praticamente todos os assuntos que estudaremos mais adiante.

O Direito Administrativo integra o ramo do Direito Público — não estamos falando aqui do Direito Privado, como o Direito Civil ou o Direito Empresarial. Estamos falando do ramo que regula a organização e a execução das atividades do Estado destinadas à satisfação dos interesses coletivos. Destaco essas expressões porque elas são expressões-chave: vocês vão reconhecê-las constantemente ao responder questões sobre a disciplina.

Todavia, é importante notar que o Estado também pode participar de relações jurídicas sem as prerrogativas típicas do poder público — ou seja, despido dessas prerrogativas. Isso é mais uma exceção do que a regra. Como exemplos, podemos citar os contratos de locação de imóvel e os contratos bancários, situações em que há uma incidência maior do Direito Privado. Isso não significa que o Direito Público deixe de existir nessas relações, apenas que o Direito Privado passa a incidir de forma mais acentuada.

O objeto do Direito Administrativo

O objeto desta disciplina é bastante amplo e abrange:

• A interação entre órgãos e entidades administrativas, e entre a administração e seus agentes, sejam eles estatutários ou celetistas. Este será o tema de Organização Administrativa e, de forma mais detalhada, de Agentes Públicos.

• As relações entre administração e administrados — por exemplo, o poder de polícia.

• As atividades da administração pública em sentido material realizadas por particulares sob regime de direito público. Já adianto a vocês: não é apenas o Estado quem presta serviço público — particulares também o fazem, principalmente mediante concessão ou permissão.

Resumindo o objeto do Direito Administrativo:

• Organização administrativa
• Relações dos agentes públicos
• Relação da administração e administrados
• Relação dos particulares que prestam serviço público (em regime de concessão e permissão)

Mais à frente, quando estudarmos cada um desses temas em profundidade, vocês vão identificar claramente essa pluralidade de objetos do Direito Administrativo.

O Direito Administrativo é Exclusivo do Poder Executivo?

Trago agora um questionamento importante: o Direito Administrativo é exclusivo do Poder Executivo?

Sabemos que os atos administrativos têm forte presença na atuação do Poder Executivo, e isso costuma gerar uma pegadinha em prova: muitas questões confundem as funções típicas e atípicas dos poderes com a possibilidade — ou não — de exercerem atos administrativos.

A resposta é não. O Direito Administrativo não é exclusivo do Poder Executivo. O Poder Judiciário e o Poder Legislativo também praticam atos administrativos.

• O Poder Judiciário pratica atos administrativos quando realiza licitações e realiza concursos públicos.
• Da mesma forma, o Poder Legislativo também pratica atos administrativos.

É verdade que a função típica do Poder Judiciário é julgar, e a função típica do Poder Legislativo é legislar e fiscalizar. Mas todos os poderes praticam atos administrativos, e o Direito Administrativo rege essas atribuições em todos eles — não apenas no âmbito do Poder Executivo.

Critérios Doutrinários para Conceituar o Direito Administrativo

Passemos agora aos critérios para conceituar o Direito Administrativo. Este é um subtema bastante doutrinário, com várias correntes, e é importante conhecê-las bem, pois costumam ser objeto de prova. O que precisamos fazer é entender a lógica de cada critério, identificar sua expressão-chave e, assim, conseguir responder corretamente às questões que os exploram.

Critério legalista

Este critério vincula o Direito Administrativo apenas ao estudo das normas administrativas — leis, decretos, regulamentos. Ele desconsidera, por exemplo, o papel da jurisprudência e da doutrina na interpretação das normas. É, portanto, um critério bastante restritivo.

Critério do Poder Executivo

Este critério é ainda mais restrito, pois ignora que o Direito Administrativo também pode ser exercido pelos demais poderes. Como já vimos, tanto o Poder Legislativo quanto o Poder Judiciário praticam atos administrativos, e o Direito Administrativo também rege as relações travadas por esses poderes.

Critério do serviço público

Originado na França, este critério associa o Direito Administrativo aos serviços públicos prestados pelo Estado. Ocorre que o Estado não presta apenas serviço público — ele também atua em fomento e em outras atividades. Trata-se, portanto, de mais um critério restritivo.

Critério das relações jurídicas

Este critério define o Direito Administrativo como um conjunto de normas que regulam as relações entre a administração e o administrado. Contudo, esse conceito também é insuficiente, pois se aplica a outros ramos, como o Direito Tributário e o Direito Penal, que igualmente estudam a relação da administração com o administrado.

Critério teleológico

A expressão "teleológico" se relaciona à finalidade, ao aspecto finalístico. Esse critério enxerga o Direito Administrativo como um sistema de princípios jurídicos que disciplina a atividade do Estado para alcançar seus fins. Ainda assim, é um critério restritivo.

Critério negativo ou residual

Aqui, o Direito Administrativo seria definido por exclusão: tudo aquilo que não foi objeto de regulamentação por outros ramos do direito seria objeto do Direito Administrativo.

Critério da administração pública

Este é o critério adotado pela doutrina administrativista brasileira. Ele considera o Direito Administrativo como o conjunto de normas e princípios que regem a administração pública. Segundo Hely Lopes Meirelles, um dos grandes doutrinadores administrativistas:

"É o conjunto harmônico de princípios jurídicos que regem os órgãos, as atividades públicas e os agentes, tendentes a realizar diretamente os fins do Estado."

Percebam que este é um conceito mais amplo — abrange órgãos, agentes e atividades públicas — e por isso procurou abarcar todas as especificidades do Direito Administrativo. É, por essa razão, o critério adotado pela doutrina.